厘清地方立法权力边界

    ２０１４年８月审议的立法法修正案草案一审稿，将过去４９个较大的市享有的地方立法权扩大至全部２８２个设区的市。此后在向各地征求意见时，一些较大的市提出，将已经享有地方立法权的４９个较大的市与２３３个其他设区的市置于同一“起跑线”，大大削减了４９个较大市的立法权限。建议分别情况，区别对待，实行“老城老办法，新城新办法”。

    中国政法大学教授应松年则认为，对设区的市的立法权限作适当限定是必要的。根据行政处罚法，地方性法规可以设定行政处罚，如对设区的市的立法权不作限制，不利于公民权利的保护。

    党的十八届四中全会对明确地方立法权限和范围提出了要求。

    全国人大法律委员会主任委员乔晓阳在向常委会汇报时说，较大的市是省、自治区行政区域的组成部分，赋予设区的市立法权，既要使其可以根据城市的特点制定规范，也要避免重复立法，维护法制统一，在中国特色社会主义法律体系已经形成的情况下，对较大的市的立法权限进行界定是必要的。

    据此，二审稿关于地方立法权作了三个主要修改：一是规定较大的市（包括设区的市）制定地方性法规的权限为：可以对城市建设、城市管理、环境保护等方面的事项，制定地方性法规。同时规定“法律对较大的市制定地方性法规的事项另有规定的除外”。

    二是对原有４９个较大的市已经制定地方性法规的，规定其涉及上述事项范围以外的，继续有效。

    三是根据全国设区的市的实际情况，对省级人大常委会确定赋予设区的市开始制定地方性法规的具体步骤和时间，在一审稿规定需要综合考虑“人口数量、地域面积、经济社会发展情况”的基础上，增加了“立法需求、立法能力”等因素。

    关于地方性法规和地方政府规章的权限划分，中国政法大学教授朱维究认为，对公民权利进行限制的，必须由人大立法；限制政府权力的，政府可以制定规章。

    对此，草案二审稿对地方政府规章还作出限制性规定：没有法律、行政法规、地方性法律依据，地方政府规章不得设定减损公民、法人和其他组织权利或者增加其义务的规范。

    二审稿同时规定，应当制定地方性法规但条件尚不成熟的，因行政管理迫切需要，可以先制定地方政府规章。规章实施满两年需要继续实施规章所规定的行政措施的，应当提请本级人大或其常委会制定地方性法规。

    建立单独表决制度

    草案二审稿完善了法律草案表决机制，规定法律草案表决稿交付表决前，委员长会议根据审议的情况，可以决定将个别意见分歧较大的重要条款提请常委会会议单独表决。同时，对单独表决后的处理作了规定。

    上海交通大学教授徐向华认为，单独表决制度是相对于整体表决而言的一种表决方式，主要是为了防止法案由于个别条款的争议而反复讨论，难以提交表决。他建议，对单独表决适用情形、提议主体、提出时间、决定程序、通过规则以及表决后的处理等作出明确规定。

    最高人民法院副院长江必新建议，单独表决程序制度要融合辩论和协商程序。

    十八届四中全会决定提出要“探索委托第三方起草法律法规草案”。据此，草案二审稿增加规定，举行立法听证会，要听取“基层和有关群体代表、有关部门、人民团体、社会组织和有关专家等方面”的意见；专业性较强的法律草案，可以吸收相关领域的专家学者参与起草工作，或委托有关专家学者、教学科研单位和社会组织起草。

    强化备案审查制度

    草案一审后向地方征求意见时，安徽等地提出，过去备案审查工作一直以被动审查为主，建议增加主动审查的内容。

    应松年等专家建议，对公民、法人和其他组织提出的审查建议，应当建立反馈机制，告之是否收到和审查结果。

    来自社会公众的意见中，有人指出，规定其他国家机关、社会团体、企业事业组织以及公民提出审查建议后，有关的专门委员会和常委会工作机构一般应当给予书面反馈。还有人建议，建立专门委员会、工作委员会审查意见的信息公开机制，公民可以申请查询。

    对此，草案二审稿增加规定，有关的专门委员会和常委会工作机构可以对报送备案的规范性文件进行主动审查；全国人大有关的专门委员会和常委会工作机构将审查、研究情况除可以向提出审查建议的国家机关、社会团体、企业事业组织以及公民反馈外，并可以向社会公开。