2014年,重庆市决心改变“社区是个筐,啥都往里装”的现状,实行准入制等一系列改革,将社区从冗杂的行政事务中解脱出来,将社区还给居民。

　　让行政归位,让社区归民。社区减负,重庆坚定前行。

　　1、一个社区书记的“清闲”盛夏

　　山城七月,酷暑难熬,杨梅却正在经历她职业生涯中,绝无仅有的“清闲”盛夏。

　　杨梅有一份本该与“清闲”绝缘的职业——江北区大石坝街道前卫社区党委书记。而这份罕见的“清闲”,首先源自占杨梅工作权重几乎最高的一件事:会议。

　　进入2014年以来,杨梅所参加的会议就像逐渐合上水闸的河流,从汹涌澎湃到涓涓细流,到了盛夏时几近断流。

　　难以想象的是:开会,曾几乎是杨梅每日工作的核心:“经常是上午两个会,下午一个会。”

　　杨梅这个社区党委书记的日程表,差不多均围绕开会制定——先标注一周内需参加的各种会议日期,然后根据各个会议的间隙时段,再穿插其他具体的日常工作。

　　杨梅的“会议式日程表”在基层是标准做法。翻阅其他社区干部的工作日志,琳琅满目的各种“XXX会议”均会以粗重的重点符号标注,区别仅在符号到底是画圈还是划横线。

　　最极端时,这些画满了圈圈或横线的工作日志,会在某个协调会上被逐一记录,然后根据开会时间逐一摊派人头,只因密集的会议已让任何个体无法全部兼顾。

　　这种全体总动员赴会的方式有个很好听的说法,叫做——干部拉通使用。

　　但在今年夏天,50岁的杨梅在某个周末,突然惊讶地发现,自己一周竟然没参加过一个会议。当意识到这一点时,她的内心充满了莫名的激动。

　　怀有这份莫名激动的基层干部远不止杨梅一人。在记者所调查走访的近十个社区中,以往各级各部门所召开的名目繁多的会议,基本已淡出社区干部的工作日程。

　　“一场会百样事,你说我们能不激动?”渝中区上清寺路社区党委书记兼居委会主任吴中兰对这种变化体会深刻,她说大家激动的远不单是会议的锐减,更在于会议背后那些庞杂的行政事务。

　　“一个会议,往往代表着一个工作领域少则十天半月,多则一年半载的各种事务。”与外界想象中的开会仅是坐在会议室“听会”截然不同,基层社区干部参与的会议背后,大多都有着详尽的工作措施、步骤、考核、验收等冗杂事务,所以才有“一场会百样事”之说。

　　在基层社区,“会议”是和具体事务性工作紧密相连的共生体。通常情况下,有多少会议,就有多少实际工作。会多就是事多,会“杂”就意味着事“杂”。

　　然而这一切,在2014年,开始起了一种奇妙的消解反应。

　　2、“前所未有”的社区减负

　　这奇妙的消解反应,发端于2013年,全面启动于2014年年初。

　　自新中国成立起,居民委员会这个城市的细胞每一步发展,都源于自上而下的行政推动,这一次亦不例外。

　　2014年1月4日,重庆市委办公厅、市政府办公厅联合下发了《关于切实减轻工作负担、加强工作保障强化村(社区)服务功能的意见》。其“渝委办发〔2014〕2号”的编号,从一个特殊而重要的维度凸显了它在整个行政体系中的分量。相关领域的人士,甚至都习惯于称其为“2号文”。

　　更值得玩味的是,这份冠以“意见”的公文,没有秉承旧有类似公文四平八稳的“原则性、指导性”原则,而是单刀直入明确提出“建立公共服务事务准入制度”等17项极富针对性的要求。

　　“2号文”最细微之处,甚至明确了“村、社区办公经费最低补助标准分别调整为每年10000元、15000元”。对高度讲究宏观指导性的“两办文件”而言,这种表述极为少见。

　　“看到那么多实权部门,在大会上争得面红耳赤却都没成功,真让人感叹。”一名参加过南岸区减负工作会的官员说。

　　这名不愿透露姓名的官员称,“2号文”下发后,南岸区赶在春节前就召开了一场火药味十足的基层减负工作会。会议议题仅有一个:砍掉所有摊派给社区但不合规的行政性事务。

　　“你都可以想见,这是一场影响深远的利益博弈。”这名官员表示,区级各职能部门都有大量的行政性工作“沉淀”到了最基层,这种工作的突出特点是“点多面广,吃亏不讨好”,是典型的“烫手山芋”。因此这类工作的削减与否实际上涉及到了各职能部门的核心利益。

　　但这个会的主旨,恰恰是让各个职能部门收回本就是属于自己的“烫手山芋”,交锋无可避免。

　　会场上的气氛自始至终保持着凝滞,某区级职能部门强烈要求,开设娱乐场所仍必须先由社区盖章。但主持会议的主管副区长大手一挥:“社区没有这个权限,不行!”

　　“区级部门逐一上场,说完一个才能走一个,感觉像在‘过堂’。”这场历时仅半天的会议,最终的成果却异常丰硕:社区和村原承担的各部、委、办、局和街镇的工作,由404项剧减为62项。多达20余个区级职能部门延伸至社区的工作被强行“砍掉”。

　　类似的减负会议,在今年初极短的时间内,几乎在全市所有区县密集召开,盛况空前。谈及这些减负会议的影响,有人以八个字形容:“史无前例、影响深远。”

　　3、历史惯性下的基层负担

　　基层社区负担沉重的问题由来已久,已是历史沉疴,这也与社区的发展史密不可分。

　　真正意义上的社区在中国出现得较晚,甚至连“社区”一词都是舶来品,源自拉丁语。据称该词最早是由费孝通先生于上世纪30年代初引入中国。

　　新中国成立后相当长的一段历史时期里,更具中国特色的城市基层组织的称呼是居民委员会,简称居委会。

　　居委会诞生于解放初期,随着保甲制度的废除,基层政权亟须居民参与社会管理工作,因此居委会最初是以基层政权组织的形态出现,担负的是极其庞大而重要的基层政权管理重任。

　　1954年,具有开创性意义的《城市居民委员会组织条例》(已废止)出台,首次从法律层面定义了居委会为“群众自治性的居民组织”。

　　不过正因是首次,《条例》对居委会的功能、职能定位较为模糊。一个可资佐证的细节是,《条例》对居委会与行政机关的关系定位描述中,“市、市辖区的人民委员会的工作部门和其他机关,如果必须向居民委员会或者它的工作委员会布置任务,应当经市、市辖区的人民委员会批准统一布置。”

　　彼时这种程序设置,很大程度上已默认了居委会与行政部门的从属关系。基于行政事务性工作会自动向基层沉淀的惯性,即所谓的“上面千根线,下面一根针”,行政部门的大量事务性工作,其实均需要基层进行实际操作。居委会作为一级“组织”往往成为了行政终端,而“群众自治”的角色则开始淡化。

　　计划经济体制下,居委会是一个宏观上掌管辖区居民“生、老、病、死、养”,微观上又负责调度分配“柴、米、油、盐、酱、醋、茶”的特殊组织,酷似一家“无限责任公司”。因此其权力边界显得极其模糊,几乎等同于一级基层政府。

　　“刚解放时的居委会,大到抓特务,小到灭老鼠,全都要管。”一位“老民政”表示,即便1954年居委会即明确为“群众自治性的居民组织”,但包括社会舆论、上级机关、居民,甚至是居委会自身,都未曾意识到这种根本性的改变,大家认为居委会就是一级“政府”。

　　这就是历史的惯性。

　　伴随着这种历史惯性,居委会负担日益沉重。经过半个多世纪发展后的今天,众多居委会门口挂几十块乃至上百块牌子的现象,早已不是新闻。

　　细察这些牌子,从税务到养老、从社保到信访无所不包,几乎囊括了政府所有职能工作。而每一块牌子后面,都是沉甸甸的责任和负担。

　　4、减负未留“突破口”

　　尽管因循着历史惯性,基层负担在不断膨胀,但随着计划经济向市场经济的不断推进,以及法制进程的不断深化,减轻基层社区负担,还原社区居委会原本服务职能的尝试和努力也在不断前行。

　　“给社区居委会减负,这不是第一次。”江北区一位社区居委会主任回忆。

　　事实上,早在2010年,中办、国办印发的《关于加强和改进城市社区居民委员会建设工作的意见》指出:“凡属于基层人民政府及其职能部门、街道办事处职责范围内的事项,不得转嫁给社区居民委员会”。

　　一线的社区干部们则明确表示,“不转嫁”才是真正减少社区负担的治本之策。不过,如何确保“不转嫁”,在以往层层落实的过程中,遭遇了太多的阻力,以至于很多地方出现了“越减越重”的怪象。

　　“重庆这次基层减负,个人认为最大的亮点在于,卡住了来自上级的摊派。”一位不愿具名的街道办主任表示,多年来种种减负尝试,都试图在社区层面调整,却忽略了“负担”的真正根源其实并不在于社区。

　　但这一次,事情起了微妙变化。

　　“当看到‘准入制’三个字时,我的确是眼前一亮。”这位街道办主任凭借多年基层工作积累的经验,敏锐地意识到“这一次减负有些与众不同”。

　　所谓“准入制”,核心是指任何进入社区的工作事项,均须进行审批,任何部门或单位均无例外。审批的标准线则是——属于社区职责范围内的事项。

　　其实,“属于社区职责范围内的事项”本该是一项常识。

　　早在1982年的《宪法》第111条就已明确居委会是“基层群众性自治组织”,并非政府机构,其职责也在1989年的《城市居民委员会组织法》中得以确定,即“居民自我管理,自我教育,自我服务”。

　　这项常识却囿于历史和现实的原因,在实际运作中经常被选择性无视,居委会成了街道办和上级部门的一条腿,成为了执行行政事务的终端,与其群众性自治组织的基本属性渐行渐远。

　　“这次减负,实质是向法制的回归。”市民政局相关负责人表示,按照“2号文”的要求,市和区县必须建立村、社区公共服务事务准入制度,市、区县、街道延伸至社区的工作,只要是不属于社区职责范围内的事项,一律取消。甚至连党中央、国务院及其有关部委和市委、市政府政策文件有明确要求的工作要进入社区,也须满足两个前置条件:法律法规有明确规定;属于社区职责范围内的事项。

　　“这一次重庆市的减负决心异常坚定,几乎没留任何可供突破的‘口子’。”市民政局相关负责人表示。

　　5、减负让“社区归民”

　　市级层面的这种坚定,很快传导到了行政系统的每个层级,并深刻地改变着每一个层级的生态,更改变着社区的运行模式。

　　减负之初,来自市级部门以及各区县层级的反应,注定是难以理解甚至是激烈的。在他们看来,今后缺了社区这一级的落实,很多实际工作将面临困难甚而停摆。

　　明显持不同意见的社区则认为:上级部门工作做得好坏本应由社区评价,而有些部门将自己的工作交由社区干,反过来还要考核社区业绩,属于明显的本末倒置。

　　介乎上级和社区之间的各个街道办面临的态度,则显得有些复杂而尴尬。一方面,他们欢迎社区减负,因为他们也经常牵涉其中;另一方面,对社区减掉但又不可能废掉的负担将来可能落在街道办肩上的疑虑,又使他们显得顾虑重重。

　　甚至于减负的实际受益者社区,最初对减负居然也充满了微妙情绪,那是一种喜悦夹杂着某种观望的小心翼翼。他们担心减负政策的落实难,以及未来可能面临的反弹。

　　半年过去了,各个层级的种种顾虑正渐趋消失。

　　自来市民政局的统计显示,全市35个区县出台了本地区延伸到村、社区工作事项目录,工作事项平均由147项减少到58项,减少比例达61%;24个区县社区考核项目平均从11项减少到3项;23个区县社区评比项目平均从11项减少到4项;24个区县社区工作台账平均从31项减少到4项。

　　社区沉重的工作量自此实现了由百位级、十位级到个位级的历史性缩减。而行政性职能锐减,彻底解放了社区干部的积极性和创造性。

　　江北区大石坝街道前卫社区在减负之后,一口气申报了“独住老人社会工作服务”、“拆迁片区社会工作服务”、“物业公司与业委会矛盾调解社会工作服务”、“精神病人护理、疏导、预防社会工作服务”等多个江北区社区社会工作服务项目。

　　“除第一个是‘规定动作’外,其余都是我们社区的‘自选动作’。”社区党委书记杨梅透露这个秘密的同时感慨地坦承:“要是在减负前,绝对不敢接下这么多活!”

　　南岸区花园路街道南湖社区则在减负后,动员居民筹资给社区装上了监控摄像头,而在此前这种费时费力的事,社区根本没时间和精力去碰。

　　至于市级部门、各区县政府和街道办对工作缺乏支撑点的顾虑,则在区县、乡镇街道和村社三级服务中心的建立和完善之后,有了极大缓解。

　　数据显示,目前全市共建有区县行政服务中心40个、乡镇(街道)公共服务中心706个、村(社区)便民服务中心6545个,已成综合支撑体系。

　　此外,正在推广的社区工作站模式,将接过社区的担子,承担起之前各级部门和政府延伸到社区的工作事项,彻底化解了社区退出行政事务后可能产生的行政空当风险。

　　“让行政归位,让社区归民。”这场起步不久仍在前进的社区减负探索,注定还有诸多实际问题需要解决,但来自基层社区的可喜变化和居民的认可,却给了这场探索以最大的原动力。

　　社区减负,重庆在路上。