当下的中国,许多地方的发展多以GDP论英雄,这一考核标准的优势在于简单、易于操作。而如果老百姓喝着污染的水,吸着污染的空气,吃的是污染的食品,这种GDP增长又有何意义?
    在今年6月举行的全国组织工作会议上,习近平总书记强调,要改进考核方法手段,既看发展又看基础,既看显绩又看潜绩,把民生改善、社会进步、生态效益等指标和实绩作为重要考核内容。
    随着五大功能区规划的出台,一个现实的问题,也摆在了区县干部的面前——
    传统的“两翼”地区更加强调生态建设,而渝西片区城市则被委以“全市未来工业化城镇化的主战场”重任……不同的功能区面临的核心任务不同,应该以什么标准来考核其政绩?又如何在支撑体系上寻求突破,让不同的功能区都能有心且有力地完成改革任务?
    1问：不同功能区任务不同,绩效考核是否一视同仁?
    政绩考核具有导向作用,要让下一级政府转变观念、调整步伐,考核的指挥棒必须改变。当然,考核体系改革本身也有一个逐步完善的过程。
    重庆日报:划分主体功能分区,最核心要解决的问题是什么?
    杨伟民(中央财经领导小组办公室副主任):划分主体功能分区,最终是要通过一套合理的制度,安排好我们的国土,实现在每一个区域里,人口和经济、资源环境大体均衡。
    说到区域协调发展,当下有个误区,就是认为GDP在全国均衡分布,就是协调发展了。我认为,促进区域协调发展的实质内容,不是让所有地区之间的GDP总量均等化,而是要实现公共服务的均等化和生活条件的同质化,缩小区域间的差距。
    杨庆育(重庆市人大常委会副主任):长期以来,我们的干部形成了惯性思维。特别是“两翼”地区,干部群众有唯GDP论的观念。观念转变需要一个过程,也需要有配套的考核体系。如果考核体系相对复杂,指标体系和权重设计不科学,实现起来就会有困难,甚至激发矛盾,形成“负能量”。
    沈晓钟(重庆市发改委主任):是这样的。如果没有相应的顶层设计和支撑体系,再好的政策也难落实下去。政绩考核具有导向作用,要让下一级政府转变观念、调整步伐,考核的指挥棒必须改变。当然,考核体系改革,也不可能一下做到十全十美,本身也有一个逐步完善的过程。
    在我市出台的《意见》中明确提出,要将经济社会全面协调可持续发展的成效,作为衡量各区县工作的重要标准。比如在都市功能核心区、都市功能拓展区和城市发展新区等重点开发区域,将加大对经济发展贡献度的考核,提高经济发展类考核指标权重;渝东北生态涵养发展区和渝东南生态保护发展区,则大幅度降低经济增长贡献度考核和指标权重,提高对生态环境保护、农业与旅游发展类指标考核权重。
    重庆日报:改革考核体系,是否能真正激发各个功能区的发展动力?
    易小光(重庆市综合经济研究院院长):如果考核指标较为科学,大家的观念会转变很快。比如之前,我们对“两翼”地区的考核中,包括了工业增加值和进出口量等指标,而在生态保护方面并没有加分。实施功能区战略之后,工业增加值和进出口量等,不再是“两翼”的考核重点,而生态保护的比重却大幅度增加,这会让工业基础相对薄弱而生态环境不错的“两翼”轻装上阵,找到发展重点,容易干出成绩。
    2问：支持“两翼”保护生态,我市财力能否托得起?
    生态建设不一定只是花钱的事儿,生态环境也是生产力。对一个城市来说,良好的生态环境能有力地吸引各种生产要素的聚集,有效地提升城市竞争力。
    重庆日报:在很多人看来,保护生态是件花钱的事儿。支持“两翼”地区生态建设,我市财力能否支撑?
    杨伟民:我认为,要让功能分区落到实处,主要靠政策支撑,包括财政政策、投资政策、人口政策、环境政策、土地政策、应对气候变化政策等。其中,财政政策非常重要。
    具体来说,就是要落实对农产品主产区的均衡性财政转移资金,整合现行生态环境保护方面的支出,向重点生态功能区倾斜。
    杨庆育:要突出“两翼”地区的生态保护功能,必须加大财政的转移支付。同时,要高度重视并建立生态环境补偿机制。在分类政策制定的前提下,鼓励都市功能核心区、都市功能拓展区和城市发展新区采取对口支援等方式,对“两翼”地区进行补偿和支持。
    沈晓钟:在此次五大功能区划分中,我市明确提出:要完善财力与事权更加匹配的财政体制,优化分类扶持的财政转移支付体系。
    在巩固完善三峡库区、少数民族地区、贫困地区等现有扶持政策的基础上,进一步优化财政分配格局、加大转移支付力度,加大民族地区财力性扶持,“不取多予”支持渝东北生态涵养发展区、渝东南生态保护发展区。并大力支持银行及非银行金融机构将在“两翼”地区吸纳的金融资源,用于当地经济社会发展和生态环境保护。
    此外,我想强调一点,生态建设不一定只是花钱的事儿。在我看来,生态环境也是生产力,绿水青山就是金山银山。对一个城市来说,良好的生态环境能有力地吸引各种生产要素的聚集,有效地提升城市竞争力和市民的幸福指数。
    其实,生态产品本身也是商品。近年来,主城区市民周末到周边城市的越来越多,不错的生态环境就是这些城市的“卖点”之一。
    3问：实施五大功能区战略,产业布局如何调整?
    产业布局调整需要一个逐步推进的过程,要通过采取综合措施,促使不符合功能定位的产业逐步退出。
    重庆日报:不同功能区,其重点产业不同。未来,我市产业布局将如何调整?
    李勇(重庆市社科院区域经济研究中心主任):《意见》提出,都市功能核心区重点发展高端综合服务业,都市功能拓展区重点发展龙头带动型先进制造业和现代物流业,城市发展新区重点建设重要的制造业基地和全市主导产业的配套产业基地,渝东北生态涵养发展区、渝东南生态保护发展区重点发展资源环境可承载的特色产业。
    但是目前现状是,渝东北、渝东南已落户的部分产业不符合其功能定位要求。这些企业未来怎么办?各主体功能区中发展侧重点不同,未来在项目布局上该如何考虑?是一个值得深思的问题。
    沈晓钟:不是说一宣布启动主体功能区战略,产业布局就能马上按照主体功能区的要求来实施,“两翼”地区已有项目就会停工。产业布局调整需要一个逐步推进的过程,要通过采取综合措施,促使不符合功能定位的产业逐步退出。
    目前,市发改委正在牵头制定五大功能区产业指导目录,进一步明确不同功能区鼓励、限制和禁止的产业。政府要按照主体功能区的规划做好服务工作,营造良好的发展环境,突出区县各自的比较优势;而企业落户也要考虑哪个地方更适合自己发展,要讲究市场规律。
    此外,从产业发展的布局来讲,今后工业的发展,也会更多地强调“集群发展”的概念,单个企业无配套则难发展。比如,今后化工项目不在长寿和涪陵两地落地,可能就会难以生存。
    重庆日报:功能区划分,必然会改变经济资源的空间配置。就经济的内在规律,资源配置的最佳途径是市场,而功能区划分属于行政行为。市场和行政之间,如何才能找到一个合理的结合点?
    胡星斗(北京理工大学经济学教授):在我看来,要实现这二者的有效结合,就必须在维护生态安全、实现可持续发展的前提下,以市场机制作为资源配置的基本途径,通过长期性区域政策和财政投资等措施,促进经济质量提升、产业优化和达到区域平衡。
    政府可以做的,首先是告诉下一级政府和投资者,什么事情不能干,而不是首先告诉他们该干什么。特别是在限制开发区域内,涉及开发、建设、投资等项目实施,以及资源利用方式等方面,一定要告诉并约束其不能干什么。至于可以做什么,最好就交给市场来决定。
    其次,政府是通过金融、财政、投资、贸易等政策手段,改善基础设施条件,促进公共服务的均等化,支持新的开发行为和企业技术进步。通过上述措施彰显政策导向,鼓励支持的地域、行业和产业发展,这样一来,既体现行政作为,又不对市场形成过度干预。
    4问：300多万“两翼”人口如何实现转移?
    随着都市功能拓展区和城市发展新区城镇化和工业化水平的提高,两者将成为未来人口重要的承载区,这就要求两者不断改善环境,使其宜居宜业,以此吸引“两翼”的老百姓前来就业和生活。
    重庆日报:在《意见》中,明确提出要实现“两翼”地区人口的梯次转移。这种转移,与当年三峡百万移民有何不同?
    李勇:《意见》提出,都市功能核心区要适当疏解人口,都市功能拓展区要合理控制落户规模和节奏,主城区常住人口不超过1200万人。城市发展新区实施积极的人口迁入政策,鼓励有条件的农民工实现举家迁移,常住人口达到1200万人。而渝东北生态涵养发展区、渝东南生态保护发展区要实施积极的人口迁出政策,增强劳动力跨区域就业能力,引导超载人口向所在地县城、万州、黔江、“一圈”地区,特别是城市发展新区梯度转移,常住人口减少到900万人。
    我们知道,三峡库区百万移民任务非常艰巨,历时多年、耗费大量财力、人力才得以实现。如今,我市实施功能区战略,“两翼”地区减少的300多万人口,这相当于3个三峡移民的量。如何实现这一目标?这涉及大量的经济问题、社会问题,需要周全的制度设计。
    杨庆育:当年,三峡百万移民主要依靠行政手段。而此次,人口转移主要是政府引导,市场主导。
    目前在全市300万转户农民中,到主城区的仅为27.8%。虽然在主城区生活质量比较高,但生活成本也很高。相当一部分从农村转移出来的人,可能转移到了乡镇、县城或者其他一些城市。
    随着都市功能拓展区和城市发展新区的城镇化和工业化水平的提高,两者将成为未来人口重要的承载区。这就要求都市功能拓展区和城市发展新区不断改善环境,使其宜居宜业,以此吸引“两翼”的老百姓前来就业和生活。
    杨伟民:促进区域经济发展或者说缩小区域差距,要几条腿走路。首先是要发展经济,做大分子;二是要转移人口,缩小分母。所谓城乡统筹协调也是这个道理,如果农村人口永远不减少,这个差距是永远无法缩小的。
    沈晓钟:是的。无论是都市功能拓展区,还是城市发展新区,要进一步加大产城融合,通过产业发展承载更多的人口。要实现“两翼”人口的梯度转移,除了建设住房外,还需要完善公共服务,让转移出来的人口能住得安心、舒心,否则,人口梯度转移过程中修建的大量建筑,就可能成为“空城”、“死城”。
    需要特别说明的是,“两翼”地区人口转移,不是说政府规划了,人口就马上转移了,而是政府提出导向、目标,然后用10年或更长时间实现。
    人口转移是渐进性的转移,“两翼”人口不可能一下就全面涌向城市发展新区和重点开发区,而是会遵循从“分散居住—集中居住—小城镇—县城—大中城市”的转移过程。
    他山之石
    德国:通过立法为规划提供保障
    德国将空间结构分为中心空间、边缘空间、过渡空间三种类型。中心空间,由几个较大的城市化区域构成,以11%的领土面积聚集了49%和57%的人口和从业人员;过渡空间,占总领土的30%和人口的25%以上;边缘空间,远离大的中心区域,约占领土的60%和总人口的25%。
    为了增强规划的权威性和连续性,德国还采用立法的形式,为区域规划、政策目标的有效实施提供法律保障。同时,构建转移支付制度,使财政弱州达到各州平均财力的92%。
    法国:建设卫星城平衡大城市
    法国政府首先是严格控制巴黎人口、经济活动,防止巴黎继续扩展和盲目发展。同时,在巴黎周边兴建卫星城或新城、副中心。此外,建立多极中心城市,使里尔鲁贝、斯特拉斯堡等逐步成为大区的行政与经济中心。在这些城市周围,也纷纷建立卫星城,形成城市圈。
    北京:功能区与禁止开发区域并存
    2012年9月,北京出台功能分区规划,将全市国土空间确定为四类功能区域和禁止开发区域。
    首都功能核心区 包括东城区和西城区,是该市开发强度最高的完全城市化地区,主体功能是优化开发,同时也要保护区域内故宫等禁止开发区域,适度限制与核心区不匹配的相关功能。
    城市功能拓展区 不仅要优化提升商务中心区、中关村核心区等较为成熟的高端产业功能区,同时严格保护颐和园、西山国家森林公园等禁止开发区。
    城市发展新区 在加快重点新城建设的同时,优化提升临空经济区和北京经济技术开发区等基本成熟的高端产业功能区,严格保护汉石桥湿地自然保护区等禁止开发区。
    生态涵养发展区 限制大规模高强度工业化城镇化开发,重点培育旅游、休闲、康体、文化创意、沟域等产业,推进新城、小城镇和新农村建设。