直辖16年后,重庆如何在以往发展的基础上,进一步结合当前实际,适应形势变化,实现更高水平的统筹区域城乡协调发展,做到全市“一盘棋”,实现全市一体化、区域发展差异化、资源利用最优化和整体功能最大化?在这个秋天,重庆作出了新的部署——
    8.2万平方公里的土地,都将因这项重大战略决策发生改变——2013年9月13日至14日,中共重庆市委四届三次全会召开。引人关注的是,此次会议审议通过了《中共重庆市委、重庆市人民政府关于科学划分功能区域、加快建设五大功能区的意见》(以下简称《意见》)。
    《意见》首次将重庆全域划分为都市功能核心区、都市功能拓展区、城市发展新区、渝东北生态涵养发展区、渝东南生态保护发展区“五大功能区”,并根据各自定位,在产业布局、人口分布、生态建设等方面作出了调整。
    “这是重庆促进市内资源利用最优化、功能配置最大化的一次战略部署,也是增强发展动力与活力,推进科学发展的重大举措!”曾参与《意见》制定的市人大常委会副主任杨庆育分析说,勿庸置疑,“五大功能区”建设,将开启重庆发展的新征程。
    科学发展的“新抓手”
    《意见》是在广泛调研直辖16年发展的现实基础上,立足争创科学发展新优势,为解决区县发展同质化、低水平重复建设等问题,作出的重大决策部署
    2012年11月24日,寒风凛冽。
    中共中央政治局委员、市委书记孙政才刚调任重庆4天,便马不停蹄地前往三峡库区,实地考察当地经济社会发展和群众生产生活情况。
    在随后的3个月时间里,孙政才密集调研了25个区县。通过走访,孙政才既看到直辖后重庆发生的巨大变化,也直观感受到了重庆与东部地区的差距、重庆内部的城乡差距。“一些区县产业发展面临同质化、低水平重复建设的问题比较突出,有的甚至‘血拼’土地、税收、人员工资等……这让市领导看到了加强分类指导的紧迫性、重要性。”随同孙政才书记到区县调研的一位市委研究室人员说。
    如何根据各个区县的发展现实,进一步强化各自的功能定位,实现差异化发展?
    “2013年2月20日,在重庆市规划展览馆调研时,孙政才书记第一次提出了‘五大功能区’这个概念。”市发改委一位领导回忆。此后不久,孙政才在接受新华社记者采访时,明确提出“重庆统筹区域协调发展、统筹城乡协调发展、统筹总量与结构、统筹发展与民生的任务非常繁重,我们还要下大功夫。”
    思路日渐成熟,论证也加快了。在随后的几个月里,重庆在多个层面开展密集调研,市长黄奇帆多次召集专题会议,研究科学划分功能区问题。
    在充分听取各区县意见和建议基础上,市委、市政府形成了《意见》的初稿。
    7月15日—24日,孙政才、黄奇帆率队,专题召开了主城、渝西、渝东北、渝东南四个片区会,现场对《意见》(征求意见稿)作了修改完善。8月1日,在进一步完善部分章节的基础上,市政府常务会审议通过《意见》送审稿,并决定将《意见》提交市委四届三次全会审议。
    回顾《意见》出台的过程,市委研究室一位干部说,经过直辖16年的建设,重庆的总盘子比过去做大了很多,但区域内发展不平衡问题仍然很突出。
    )《意见》正是针对这一问题,作出了一些新的安排。“我相信,《意见》将有利于让各大功能区轻装上阵,放开手脚快速发展。这实际上有利于全面激发8.2万平方公里的活力,是对全市发展的一个总动员。”
    继往开来的“新谋划”
    “五大功能区”划分是在历届市委、市政府“非均衡发展战略”基础上的继承和创新,有利于开启重庆统筹城乡区域协调发展的新格局
    在观农贸从事垫江密本南瓜批发的个体户陈蓉,今年又赚了个盆满钵满。“去年卖了5800吨密本南瓜,今年估计要超过7000吨。”
    陈蓉生意做大,得益于她的家乡垫江——这个以农业为主的县,目前已将小南瓜做成大产业,年产值上亿元。
    “除了南瓜,我们县还在重点发展榨菜、白柚、白鹅,垫江要当‘重庆粮仓、主城菜园’。”垫江县县长梅时雨说。
    事实上,直辖后,针对重庆特殊市情,历届市委、市政府都十分重视分类指导各地发展,并把“非均衡发展战略”作为重庆区域发展的一项重大战略。
    “直辖16年来,市委、市政府先后提出过‘三大经济发展区’、‘四大工作板块’和‘一圈两翼’的发展战略。”市发改委一位干部说。他具体分析道,“三大经济发展区概念的提出,始于2000年,具体包括都市发达经济圈、渝西经济走廊和三峡库区生态经济区。当时提出这一概念,也在于要突出各自发展重点,强化分类指导。”
    2005年,市委、市政府将这一战略微调为主城、渝西、三峡库区和渝东南“四大工作板块”。“当时主要考虑渝东南和渝东北两个区域也有差异,实际是把三峡库区生态经济区作了进一步细分。”
    2006年,在“三大经济发展区”和“四大工作板块”基础上,重庆提出了“一圈两翼”区域发展战略。“这是对‘三大经济发展区’和‘四大工作板块’的继承和创新,这个战略对当时的经济社会发展产生了重大作用。”这位干部说。
    分类指导战略让这个年轻的直辖市获得了飞速的发展,先后圆满完成了“打基础、建平台、增后劲”的阶段性任务,并实现了“求突破、上台阶、大发展”的目标——从1996年到2012年,重庆财政收入增长30倍,城乡居民收入分别增长4.3倍和4.9倍,更重要的是,全市366万绝对贫困人口基本脱贫。
    然而,随着我市经济社会的加速发展和改革开放的深化,各区域板块及各区县功能定位不清晰、产业同质化、招商引资恶性竞争等问题更加突出地暴露出来。进一步科学划分功能区域、设置更为严谨的考核指标、深入推进差异化战略,成了当前重庆最迫切的要求。
    “就像人的身体有功能划分一样,吃饭用嘴,听用耳朵,谁也不会往耳朵里喂饭,用嘴巴去听人家讲话。”杨庆育说,同样道理,一个高山地区和一个平原地区,一个交通优势区域和一个海拔在3000米高山上的区域,他们的功能定位显然也是不一样的。
    “‘五大功能区’并没有打破‘一圈两翼’的区域发展战略,而是对它进行细分和深化,是继承和创新,更符合重庆当前的市情。”市发改委主任沈晓钟分析说,通过功能区域划分,重庆将进一步做强“一圈”大都市区,使之成为国家中心城市、长江上游地区经济中心和西部地区重要增长极功能的主要载体,改变“小马拉大车”的现状。同时,更好地处理发展与保护的关系,将“两翼”地区生态建设放在了更加突出的位置。
    顺应大势的“新潮流”
    按照“新经济地理”理论,工业区、农业区应该角色固定,优势“锁定”,才能体现规模效应。重庆此时推出功能分区,顺应了改革发展的方向,是转方式、调结构的需要
    出国旅游,许多人不再惊叹西方国家繁华的大都市、发达的工业区,却对那里受永久保护的绿地、森林赞不绝口。
    蓝天白云、绿地草坪为何“青睐”这些发达国家?
    答案是:因为德国、荷兰、日本等发达国家实行了严格的国土空间规划。他们通过“空间鼓励”、“空间准入”和“空间限制”等手段,协调城市和乡村、资源开发与环境保护之间的关系。
    美国经济学家、诺贝尔经济学奖获得者保罗·克鲁格曼,早在其“新经济地理”理论中就指出,工业区、农业区应该角色固定,优势“锁定”,才能体现规模效应,呈现收益递增。
    在德国,他们按照人口密度和城市规模等级,将空间结构分为中心空间、边缘空间、过渡空间三种类型;在荷兰,政府对国土空间实行“红线”、“绿线”管制,并划定了需要重点保护的“绿心”区域;在日本,他们编制三大都市圈规划来实现区域内部空间结构的优化,在都市圈内部保留较高比例的农地、林地等绿色空间。
    在中国,过去没有国土空间规划,也未实施主体功能区划分。以至于很多地区因片面追求经济利益,发展方式粗放,环境遭到破坏,产业结构不合理,同质化生产导致恶性竞争,影响了经济发展的可持续性。
    为改变这一局面,中央“十一五规划”第一次提出“推进形成主体功能区”的战略构想。党的十七大进一步把“主体功能区布局基本形成”作为全面建设小康社会的战略目标。在2011年全国两会上通过的中央“十二五规划”中,主体功能区正式上升为国家战略。2012年,“加快实施主体功能区战略”再一次被写进党的十八大报告。
    “可以说,重庆此时推出功能分区,顺应了改革发展的方向,顺应了转方式、调结构的具体要求。”中共中央财经领导小组办公室副主任杨伟民说。
    在重庆“五大功能区”划分中,每一个功能区均赋予了明确的发展定位:
    “都市功能核心区”——今后,不会强调工业,而是金融、文化、商贸等高端要素集聚的现代化大都市;
    “都市功能拓展区”——是先进制造业的集聚区,集中体现国家中心城市的经济辐射力和服务影响力;
    “城市发展新区”——是全市未来工业化城镇化的主战场;
    “渝东北生态涵养发展区”——要着力涵养保护好三峡库区的青山绿水,实现库区人民安稳致富;
    “渝东南生态保护发展区”——突出保护生态的首要任务,加强扶贫开发与促进民族地区发展相结合……
    这是一个全面的、综合性的战略决策,不仅是经济发展分区,也不仅是城市发展分区,而是包含经济、社会、文化、生态建设、人口分布等各个方面,是一个“五位一体”的、整体的、系统的发展战略部署。
    北京理工大学教授胡星斗说,不难想象,“五大功能区”划分,将对重庆的未来发展产生深远影响。