新西兰权益和政策研究会

最近中国有两件值得海外华侨华人，特别是新侨和新华人（一般指中国改革开放以来移民定居海外的华侨和继而加入外国国籍的华人）关心的大事：一是全国人大常委会委员，全国人大华侨委员会副主任委员杨德清（中国人民解放军上将，曾任成都军区政委，广州军区政委）主持中国侨务立法工作，率领全国人大华侨委员会调研团赴日本看望侨胞，与华侨举行座谈会了解侨情和听取对侨务工作立法的意见。
另一件事是中国国务院总理温家宝签发了《全国人口普查条例》（自2010年6月1日起实施），在2010年11月1日起实行中国第六次人口普查。普查对象是指中国境内的自然人及中国境外但未定居的中国公民。这次普查还包括在中国境内居住的外国人。在普查进行前要先完成户口整顿工作。

第一件事是我们期盼已久的大事。6月16日中国国侨办副主任许又声宣称中国在海外的华侨和华人已超过4500万人，其中很多是新侨（包括新华人）。这么多的人相当11个新西兰国家的人口，而且这个人数还在迅速增长。可以看到他们在国际上对各个所在国在各方面发挥的作用和影响，更可以看到他们对支持中国，促进各国了解中国和增进世界和谐上所起的独特作用和影响。过去中国政府在侨务工作和侨务工作立法上对归侨和侨眷注意的多，对居住在海外的华侨注意的少；对海外老侨注意的多，对新侨注意的少；对洋生洋长的外国人注意的多对华人，尤其是新华人注意的少。由于各类人有不同的背景，有不同的权益，这就需要根据各自不同的特点在立法上予以关注。尤其是在海外的新侨和新华人，他们曾经长期或大半生是中国境内公民，和中国境内会有千丝万缕的联系，在中国境内有他们应享有的正当权益这些权益需要中国政府在立法上给予确定和保障。

另一件大事是中国的第六次人口普查。世界各国都把掌握准确的人口数量，人口素质，人口结构和人口分布情况，作为科学治国和制定政策的基础，使参与普查的人受益。在海外定居的中国公民不在普查的对象范围。在户口普查中有一项工作与海外新侨相关的，就是在户口普查前的户口整顿工作项目里，对注销应销未销户口中包括须注销出国定居应销未销户口。这项工作按公安部2010年5月13日发布的公治[2010]179号《第六次全国人口普查户口整顿工作方案》文件精神，福建，河北，山东，江苏等地方政府和公安部门都公布了依法实施的办法规定。

这两件事都是和海外华侨和华人-尤其是新侨在中国国内的权益和立法相关的，也
正好说明，现在这个时机，是中国政府应该重视海外华侨和华人在中国国内的权益和对侨务工作加快进行立法的时候了！

实施“中国公民在海（境）外定居须注销户口”相关的法律依据

中国实施户籍管理制度，在1958年制定《中华人民共和国户口登记条例》中规定： “中华人民共和国公民，都应当依照本条例的规定履行户口登记。”，“公民死亡和应征入伍要注销户口”并规定“户口簿具有证明公民身份的效力”。当时可能因为出国定居的中国公民还不多，并未有对其出境须注销户口的法律规定。随后有了按《中华人民共和国居民身份条例》规定的具有15位号码的第一代居民身份证代替了户口簿行使证明中国境内公民身份的作用。

随着中国的改革开放，日益增多的中国公民到海外定居，1994年发布的
《 中华人民共和国公民出入境管理法实施细则》规定：“中国公民出境定居的，
须到当地公安派出所或者户籍办公室注销户口。”。在实施上在2003年前，凡按出国定居申请护照出境的中国公民，都须到当地公安机关注销户口包括交出身份证后才能换取出境卡。按公安部通知，在2003年后，中国公民出国定居的,不再需到当地公安机关换取出境卡，但“须到当地公安派出所或者户籍办公室注销户口”的按《中华人民共和国公民出入境管理法实施细则》的规定仍然有效。

《中华人民共和国居民身份证法》是中国户籍管理制度立法的重要法规。立法的目的是“为了证明居住在中华人民共和国境内公民的身份，保障公民的合法权益，便利公民进行社会活动，维护社会秩序。”。身份证采用了公民身份号码。“公民身份号码是每个公民唯一的，终身不变的身份代码，由公安机关按照公民身份号码国家标准编制。”。该法规定：“居住在中华人民共和国境内的年满十六周岁的中国公民，应当按照本法规定申请领取居民身份证；未满十六周岁的中国公民，可以依照本法的规定申请领取居民身份证。”。这样，中国境内公民就有了证明身份的法定证件。由于该证件只适用于中国境内公民，因此，中国公民出国定居已属境外公民，在注销户口时须交出身份证，全家出国定居的还须交出户口簿。对出国后加入了外国国籍的中国公民，按《中华人民共和国国籍法》，中国不承认双重国籍，因而也就自动不再是中国公民了，注销户口和身份证就是依法办事。

由法律的层面和维护海外新侨，新华人在中国国内的权益看海外新侨和新华人注销户口—居民身份证后产生的问题

这里着重要谈新侨和新华人，因为这些人他们亲身经历了中国有关户籍立法的全过程，他们在国内这些年来随着中国经济发展和社会发展，他们在国内享有的权益和社会活动都曾经由居民身份证来证实过他们的身份。一旦注销户口带来的交出身份证后，又没有其他证件代用和解决原身份证号识别的对接问题，他们在享有国内应有的合法和正当权益时，在国内该用什么证件来证明自己就是原来居民身份证的那个自己？

最近根据北京晚报报道，中国有百万人身份证重号。这是在第二代身份证具有机读功能后发现的。也就是身份证实现了全国联网后才发现的。虽然在出现重号后，可以到户口所在地派出所开具居民身份证变更证明，但因为身份证的广泛使用，一号改动要牵动几十种证件，须改号的人还是不愿意去更正。协调不成的结果不得不定出谁须去改号的遵循原则。需要办理改号的人有的还上诉提出要求国家赔偿因改号带来的经济损失。由此可见身份证在国内使用的广泛性和重要性。

从法律的层面来看：
1。《中华人民共和国居民身份证法》的制订是适用于境内中国公民-居民，但目的
却定为“保障公民的合法权益，便利公民进行社会活动”。身份证采用了公民身份号码这个每个公民唯一的，终身不变的身份代码，而现在中国只有居民身份证才唯一法定使用这个公民身份代码。当中国公民出国定居后，虽然仍是中国公民，但却
不是中国境内公民—居民了，因此这个身份证就被注销了，在全国联网中身份
证号码—公民身份号码也不存在了，同时海外华侨在国内的的公民身份证明也就丧
失了。这部分公民在国内的合法权益和社会活动用什么身份证件得以证明？这个法律是否达到了原定的“保障公民的合法权益，便利公民进行社会活动”的目的？实际上发生了居民代替公民的概念混乱。把公民的识别系统和居住—户籍管理混淆
在一起了。

2。2007年实施的《中华人民共和国护照法》规定：“中华人民共和国护照是中华人民共和国公民出入境和在国外证明国籍和身份的证件。”。在护照的登记项目中不包括公民身份号码（以前的护照具有第一代居民身份证的15位号码）。这样一来目前的中国护照在国内既不能作为法定身份证件，又不具有公民身份号码。如果注销了居民身份证，这个唯一法定的带有公民身份号的身份证件，海外公民在国内采用什么身份证件来证明自己的公民身份？又如何证明自己就是原来居民身份证上的自己（须用同一身份证号码对接）？

3。《中华人民共和国归侨侨眷权益保护法实施办法》是根据《中华人民共和国归侨侨眷权益保护法》的规定在2004年制定的法则。其中规定：“按国家规定退休
（离休）的归侨，侨眷获准出境定居的，按国家规定享受的退休（离休）待遇不
变。”。1982年劳动人事部，国务院侨办等对获准出国定居的退休，退职人员待遇问题的通知中规定：“本通知适用于离开我国到外国或港澳地区定居的外国籍退休人员”。说明这部分海外华侨华人在国内享有合法退休（离休）待遇的权益。但在2008年提出的《中华人民共和国社会保险法》草案中规定：“国家建立全国统一的个人社会保障号码，个人社会保障号码为公民身份号码”。也就是说原先在国内用身份证建立的退休金银行帐号和享受医疗保险的个人保障号码都必须使用身份证来证明身份。如果身份证取消了，在中国按国家规定退休（离休）的海外华侨和华人用什么来实现法律中规定的“按国家规定享受的退休（离休）待遇”不变？

由此看来，在法律层面上概念混乱和交叉矛盾是存在的。总的来说是忽略了海外中国公民也是中国公民的一部分，海外新华人曾经是中国公民；新华侨和新华人在过去，现在和将来都会和国内有千丝万缕的联系；忽略了，漠视了他们的存在和在国内的权益，因而没有在立法上给予充分的保证。

目前中国政府对相关方面作出和准备作出的法律和政策改变

自2004年以来 “新西兰权益和政策研究会”就会同奥克兰华社通过中国驻奥克兰
总领馆对与海外华侨华人权益相关的法律向中国政府提出过要求和意见.其中包括在2004年实施的《 中华人民共和国归侨侨眷权益保护法实施办法》中应明确规定
“按国家规定退休（离休）的归侨，侨眷出境定居后改变身份成为外籍华人的也适用按国家规定享受的退休（离休）待遇不变的规定”。在2009年初发生加拿大华人用两种护照进出中国，中国海关发现后被注销户口和身份证事件，引起海外华人轰动不满。当时中国驻多伦多领事馆解释为因为用两种护照进出中国才被海关发
现，并声称按中国法律，在海外定居的中国公民也须注销户口。事件才得以平息。关于中国是否实现双重国籍，实际上核心问题是如何维护海外华侨和华人在中国应有的正当权益，包括目前在很少的一些法律上规定了的海外华侨和华人在国内的合法权益如何得以实现和得到法律上的保证，否则即使是有了双重国籍也是没有用
的。我们在加拿大事件发生后就一直向侨办和中国政府有关部门反映，按法律规定注销户口和身份证须解决原有身份证注销后的代用证件问题，否则会严重影响华侨

和华人在中国国内的正当权益。2009年初《中华人民共和国社会保险法》草案出台后，我们也联合奥克兰303位华侨华人签名提出个人社会号码用公民身份号码会给海外华侨华人带来的问题。遗憾的是这些问题至今没有得到根本的解决。

关于《中华人民共和国社会保险法》草案中规定的“个人社会保障号码为公民身份号码”问题，已有文件规定对海外华侨采用护照号经编制作为个人社会保障号码。
这样又出了个新的号码，和原来的身份证号码无法对接，反而更加混乱。对合法享有社会保险待遇的海外华人用什么号码却没得出解决办法。

中共中央国家机关侨联副主席毛起雄在全国人大华侨委员会调研团在日本与华侨举行的座谈会上也告诉与会者：在修改中国《出入境管理法》时，全国人大华侨委员会已经提出海外华侨用护照代替身份证的建议（须加入原身份证号码）。这样一来还需要修改《中华人民共和国护照法》。海外华人用什么证件来代替，还是个难
题。这些办法都不能根本解决问题，只能是越弄越复杂。立法需要全面考虑。

我们的建议

建立“中华人民共和国个人身份识别号码”
从长远的方向来看，应该建立政府发放的由个人申请的个人身份识别号码。这个号码是凡进入中国的自然人，公民和外籍人士都可以得到。这个号码在中国对个人是唯一的，终身不变的。中国公民在境内或境外，即使身份改变加入其他国籍成为外籍人也还是这个号码。因为身份识别号就是为了证明“他就是他说的他”
(they are as they say they are)。这样一来就很简单了，可以一直跟踪。而要证明其他
内容的，可以搭配其他证件。研究了国际上很多国家的做法，美国各州政府就是采用了对进入美国，有需要证明识别本人的人，经申请后发给“社会安全号”
（social security No.)，个人一旦拥有，终身不变。这种卡使用范围很广泛而经多年
考验后证明有效。中国是个发展中的大国，会有很多不同身份，国籍的人来到
中国，中国也会有越来越多的公民出国定居和来回出入中国。国际上国籍，民族的界限会越来越不明显。因此采用共性通用的个人身份识别会更好，不至于产生交
叉，矛盾和疏漏。

目前要有应急方案以解决注销身份证后带来的问题
要作根本和全面的法律修订和立法不是很快可以实现的。目前很多新侨和新华人
并没有依法注销户口和交出身份证。原因是多方面的，但主要是因为身份证的注销而又没有代替证件会严重影响他们在国内的正当权益和社会活动。所以我们提出一些应急方案建议供中国政府相关部门参考：

户口注销但身份证保留，身份证按如下方案处理：

1。原持身份证人已是境外中国公民或已加入其他国籍的华人，在原有身份证上作出标记。原持有人可保留已经处理的身份证。在身份证联网中予以加注，注明该持证人是境外公民或已是外籍人士，但保留身份证号。目的是保留原有的身份

识别号可以对接，以便持有人可以继续享受原有的合法和正当权益，继续进行原有的社会活动。如果这些权益或活动对境外公民或外籍人士已不再适用时，由于已经有记号可以识别，相关单位可以要求持证人出示其他所需证件。

2。对境外公民或已加入其他国籍的外籍人士在交回原有身份证，换给不同颜色
并加注的身份证，但保留原有的身份号码。联网中加注，但保留身份证号。

3。暂时不收回身份证，也不对身份证作处理。只在联网中注明，保留身份证号。等有好的方案后再解决。

第3方案应是最简便可行。目前没有妥善的解决方案，不如加紧研究考虑合适的处理办法。让海外华人华侨继续一段时间持有身份证不会有大的影响，匆忙处理反而会产生较大的负面效果。

这些方案在法律层面和逻辑上会有些问题，但关心海外上千万华侨和华人在国内的合法正当权益应该是放在首位的。加上事物总是不断改进发展，侨务工作的立法也是在不断认识和改进中求得发展。以人为本才是重点，人也包括上千万的海外华侨和华人。