作者:王建勋
日前,全国人大常委会第十二次会议初次审议并公布了《中华人民共和国村民委员会组织法(修订草案)》(以下简称“修订草案”),向社会公开征集意见。与原来的村委会组织法相比,新的“修订草案”在村委会成员选举和罢免等方面都有所改善。但是,从该草案中的制度设计来看,它离实现村民自治的目标依然存在一定差距,需要进一步修改。
从理论上讲,村民自治至少包括三个层面的含义:其一,每一个村民自主治理自己的私人事务,其他任何人都无权干涉。这意味着,村民个人的基本权利和自由在任何情况下都不受侵犯,不得将私人事务当成公共事务,不得通过公共选择(包括民主投票)的方式决定私人事务。其二,一个村庄的全体村民共同参与、自主治理本村的公共事务,任何个人或者组织不得“垄断”这些事务。也就是说,村庄的公共事务是全体村民的事务,由村民共同治理,每一个人都有参与的份儿。这是“共和(国)”的本义。其三,一个村庄的所有重大制度安排都由本村村民决定,而不是由外来者决定。这意味着,生活在一个村庄的村民才是该村的主人,任何外来的个人或者组织都无权决定一个村庄的命运和未来。
根据这样的理解,村民自治的核心在于让村民成为村庄里公私事务治理的主人,让他们自己决定村庄里的重大制度安排。从这个意义上讲,“修订草案”的最大问题之一是强调整齐划一,即要求所有的村庄按照统一的模式设计制度。而这是最不利于村民自治的,因为自治的要义在于,一个村庄可以根据当地的条件和特点决定自己的制度安排。 比如,“修订草案”第二条规定,“村民委员会”是村庄的自治组织。但真正的村民自治意味着,一个村庄可以自主决定成立什么样的组织,既可以叫“村民委员会”,也可以叫“村民董事会”、“村民协会”甚至“老人会”等。
再比如,“修订草案”一刀切地规定,村委会由“3至7人组成”,且“应当有妇女成员” (第六条)。令人纳闷的是,该规定的法理基础是什么?为何一个村庄不可以自主决定其村委会的成员是8个甚至更多?如果一个村庄里没有妇女愿意成为村委会成员候选人的话,难道为了满足法律上的要求还必须强迫一个妇女成为候选人?
这种制度设计的缺陷十分明显。真正的村民自治意味着,一个村庄的村民可以自主决定其组织的构成以及按照什么样的原则和规则决策。
还有,“修订草案”第十一条规定:“村民委员会每届任期3年,届满应当及时举行换届选举。村民委员会成员可以连选连任。”为何一个村庄不可以根据自身的情形决定其村委会的任期为4年或者更长?为何一个村庄不可以自主决定禁止村委会成员连选连任或者连任不得超过两届?这种规定既缺乏法理依据,又抹杀了村庄制度安排的多样性。众所周知,在我们这个巨型社会里,有数十万个村庄,各个村庄的自然环境、社会结构、历史传统等千差万别,怎能要求所有的村庄都适用同样的具体规则?尽管村民自治与所有村庄恪守同样基本原则(比如“民主选举”原则等)的要求并不矛盾,但是它与所有村庄适用同样具体规则的要求却是格格不入的。
“修订草案”的另一个主要问题是在村委会和地方政府之间的关系上。比如,该草案第三条规定:“村民委员会的设立、撤销、范围调整,由乡、民族乡、镇的人民政府提出,经村民会议讨论同意,报县级人民政府批准。”是不是说,一个村庄的村民不能自主决定设立、撤销或者调整跟自己密切相关的村委会?这涉及到一个很重要的问题,那就是,谁有权决定一个共同体构成一个村庄并可以在那里设立一个村委会?
长期以来,村庄的界定在中国存在着两种方式:一是村民自己确立的或者自然形成的村庄,通常称为“自然村”;一是地方政府利用行政权通过对自然村的合并或者分割形成的村庄,通常称为“行政村”。一般而言,对地方政府来说,只有他们确立的行政村才可以设立村委会。而这种做法背离了村民的认知以及乡村的习惯、经验和实践,人为地造成了村庄之间因为合并或者分割带来的大量冲突和纠纷。为了避免这种冲突和纠纷,更好的做法是,将设立、撤销、调整村委会的权力交给村民,一旦他们自己同意,由乡镇政府备案即可。
另外,“修订草案”第五条规定:“乡、民族乡、镇的人民政府对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助……”“村民委员会协助乡、民族乡、镇的人民政府开展工作。”这里的“指导”、“协助”等词究竟意味着什么?这种含混不清的表达很容易成为乡镇政府干预村委会和阻碍村民自治的借口。
当然,“修订草案”还有很多制度设计缺陷,比如村民会议决定的事项不应包括基本权利、村民代表会议的不当组成、简单多数决定规则的滥用等。可以说,欲实现真正的村民自治,“修订草案”还有很长一段路要走。
(本文来源:
长江商报 )